基本案情

原告：丁某某等人

被告：某市住房和城乡建设局

2018年6月，被告、某市城市管理行政执法局等单位联合制定《既有多层住宅增设电梯指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），其中规定既有住宅申请增设电梯需提交无违章建筑的证明。2018年8月，原告向被告申请在所在楼房单元增设电梯，提交了该楼房无违章建筑的证明材料，被告核发了《既有住宅增设电梯施工许可证》（以下简称“施工许可证”）。2019年2月，该市城市管理行政执法局接到举报，经调查发现该楼房楼顶存在违法搭建行为，建议被告撤销施工许可证。2019年4月，被告以原告申请施工许可证时提交内容虚假材料，以欺骗手段取得行政许可为由作出《撤销行政许可决定书》，撤销了原告取得的施工许可证。

原告不服提起诉讼，请求撤销被告作出的《撤销行政许可决定书》。法院经审理，认为《指导意见》作为规范性文件，将“无违章建筑”作为实施增设施工许可的条件，增加了原告的法外义务，规范性文件不得设定行政许可，亦不得在法外随意增设许可条件，增设内容不应作为作出行政许可的依据，判决撤销《撤销行政许可决定书》。

焦点问题

本案的焦点问题是：《指导意见》能否作为撤销案涉施工许可证的依据。

法院生效判决认为，《中华人民共和国行政许可法》规定了许可法定原则，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第十四条、第十五条、第十七条的规定，法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，地方政府规章可以设定临时性的行政许可，临时性许可期限届满需要继续实施的，应当通过地方人大制定地方性法规，其他规范性文件一律不得设定行政许可。这意味着市、县级行政主管部门制定的规范性文件，依法不得增设行政许可，对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。既有多层住宅增设电梯事项尚没有现行法律、法规或地方性法规作出过具体规定，因《指导意见》明确规定了既有多层住宅增设电梯需要办理建设工程施工许可证，则许可机关应当按照相应法律、法规规定的许可条件办理。《中华人民共和国建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》对办理建设工程施工许可证的条件作出了明确规定，并没有要求申请人提交无违章建筑的证明。被告将无违章建筑的证明材料作为许可条件之一，显然属于在法律规定的行政许可条件以外增设新的行政许可条件，增加了原告的法外义务，不应作为行政行为的依据。

案件提示

根据“职权法定”原则，行政机关应当在法律法规授权的权限范围内实施行政行为，不得越权实施。具体到行政许可中，行政许可机关应当按照《中华人民共和国行政许可法》的规定依法实施许可。行政主管部门制定的规范性文件，依法不得增设行政许可，对行政许可条件作出具体规定的，不得增设违反上位法的其他条件，增加申请人的法外义务。对许可违法行为，应加强监督管理，依法处罚，不能“以批代管”。同时，实施许可时不应允许其他行政机关借行政许可“搭便车”，以增设许可条件的方式实施其他行政管理之目的。本案中，《指导意见》要求原告提供小区无违章建筑的证明材料显然属于在法律规定的行政许可条件以外增设新的行政许可条件，增加了原告的法外义务，即属于与上位法相抵触的情形，不应作为被告作出撤销施工许可证的依据。